Föreskrifter om handlingsprogram

Ja, det finns allmänna råd framtaget som förslag till de paragrafer i föreskrifterna där vi ser sådant behov. Vi arbetar också på en tillhörande handbok, som dessutom ska ha två fördjupningar. Den ena är egentligen en kunskapssammanställning, en nationell beskrivning av olyckor, som stöd för kommunernas lokala riskinventering. Den andra är ett stöd för kommunerna i beskrivning av förmåga till räddningsinsats. Du hittar utkasten en bit upp på denna sida.

Det är upp till kommunen att själv välja. I LSO 3 kap. 3 § anges att kommunen ska ha ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet och i 3 kap. 8 § ett handlingsprogram för räddningstjänst. Dock anges i förarbetena till LSO att kommunen kan välja att lägga ihop dessa till ett. Vi har tydliggjort i förslaget till föreskrifter vilken struktur och vilket innehåll som gäller för respektive handlingsprogram (se bilagan till föreskrifterna), men vi kommer att göra en gemensam föreskrift och övrigt stöd gemensamt.

Ja. Strukturen bygger på en röd tråd med utgångspunkt i lagparagraferna om handlingsprogram, men också på vad som framgår i propositionen i övrigt. Det finns först några inledande kapitel. Sedan följer kapitel där kommunen ska beskriva sina risker som kan leda till räddningsinsats, och sedan värdera dem. Däremot kommer mål och beskrivning av förmåga och verksamhet. Avslutningsvis följer ett antal bilagor med till exempel hamnar. Se utkast på föreskrifter och allmänt råd.

Det går bra att redovisa eller beskriva det före eller efter det innehåll och den struktur som MSB kommer att föreskriva om. Däremot behöver strukturen (kapitelindelningen) vara ”obruten” för handlingsprogrammet i sig. Kapitlen ska inte heller innehålla annat än det som ska vara med innehållsmässigt enligt föreskriften, dvs. tanken är inte att inkludera mål för annat än skydd mot olyckor eller att riskbeskrivningarna svarar mot de krav som finns i MSB:s föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalysen. Sådana delar får i så fall redovisas separat, möjligen i en föregående eller efterföljande del. Man skulle t.ex. kunna tänka sig att kommunen har ett Trygghets- och säkerhetsprogram, där krisberedskap ligger som del 1, med efterföljande del 2 som utgör handlingsprogram enligt LSO, som kanske återföljs av en tredje del som handlar om folkhälsa osv.

Nej, LSO ställer krav på kommunen. Kraven i föreskrifterna och de ev. allmänna råden riktar sig till kommunen. Hur kommunen sen väljer att organisera sig och fördela ansvar, inom kommunens nämnder och förvaltningar eller via förbundsordningen till ett kommunalförbund för skydd mot olyckor, kan inte MSB ha synpunkter på. Däremot behöver handlingsprogrammet/ handlingsprogrammen, oavsett hur kommunen har valt att organisera verksamheten på olika nämnder, förvaltningar eller förbund, svara mot kraven i LSO, föreskrifterna och ev. allmänna råd. Det kan t.ex. innebära att olika nämnder (genom sina förvaltningar) kan behöva ta fram olika delar i handlingsprogrammet som sedan i sin helhet fastställas av lämplig instans. Hur beslutsordningen och hur framtagandet ska se ut kan kommunen redan nu planera för.

När det sker betydande förändringar i lokal riskbild och förmåga så att det nuvarande handlingsprogrammet  inte längre överensstämmer med verkligheten behöver ett nytt handlingsprogram tas fram. Det som anges i LSO är att det vid betydande ändringar i handlingsprogrammet måste ske samråd med de myndigheter som särskilt berörs av dessa förändringar. Det står å ena sidan inte explicit i lagtexten att handlingsprogrammet måste ändras, men det ska ju å andra sidan beskriva kommunens risker, förmåga, verksamhet, mål m.m. Vi arbetar på lämpliga formuleringar om detta i föreskrift och handbok.

I förslaget på föreskrifter och allmänna råd anges vad som avses med förmåga, och det handlar om att skapa effekter. I 13§ anges: ”Kommunens förmåga att genomföra räddningsinsatser ska beskrivas utifrån möjligheten att vid en olycka åstadkomma effekter genom att positivt påverka utfallet av skador på liv och hälsa, egendom och miljö.” Parametrarna som ska beskrivas är materiella och personella resurser, uppgifter, tid och variation över ytan. Förmåga är således mer än resurser. Men när det gäller just resurser har vi försökt att hitta en ”lagom” nivå i styrningen. I föreskrifterna anges att kommunen ska beskriva egna resurser och resurser i samverkan. Således kan kommunen välja hur beskrivningarna görs. Läs gärna mer i handboken (utkast finns ovan).

I 1 kap. 1, 3 och 3a § LSO anges de nationella målen och syftet med den verksamhet som ska bedrivas enligt lagen:

• 1 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor.
• 3 § Räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt.
• 3a § Förebyggande verksamhet som staten och kommunerna ansvarar för enligt denna lag ska planeras och organiseras så att den effektivt bidrar till att förebygga bränder och andra olyckor samt förhindra eller begränsa skador till följd av bränder och andra olyckor. Särskild vikt ska läggas vid att förhindra människors död och andra allvarliga skador.

De nationella målen är riktningsgivande, vilket betyder att de styr vilket arbete som ska utföras men inte på vilket sätt. Skrivningen ett tillfredsställande och likvärdigt skydd innebär att ett likvärdigt skydd ska finnas överallt i landet. LSO ger dock kommunen möjlighet att i stor utsträckning anpassa verksamheten utifrån de risker som finns i kommunen. Med andra ord tillåter lagen att det förekommer lokala variationer i hur dessa risker hanteras. Kommunerna kan därför vidta olika åtgärder för att nå upp till de nationella målen. Dock förutsätter detta att riskerna först och främst identifieras, analyseras och bedöms. Av lagen framgår också att räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt.

Utöver de nationella målen så har MSB arbetat fram en nationell strategi för stärkt brandskydd  som du kan läsa mer om på MSB:s webbplats.

Här har gjorts ett arbete sedan tidigare, i samband med att LSO började gälla 2004. Vi har för avsikt att se vad som kan tydliggöras i föreskrift och handbok inom detta område. Arbete pågår. Så svaret så länge är ja, men än så länge är det lite oklart i vilken omfattning som det kan göras.

MSB ansvarar sen årsskiftet för den statliga tillsynen över kommunernas skyldigheter. MSB kan förelägga kommunerna om att åtgärda brister. MSB förbereder detta tillsynsuppdrag och kommer successivt att utveckla det och bygga upp verksamheten. Att inte ha ett handlingsprogram som svarar mot lagkraven och föreskrifterna är givetvis en brist som MSB kommer att påtala om eller när tillsyn görs.

Om det finns osäkerheter kring vart gränserna går i vattnet behövs en dialog och samordning med berörda myndigheter. Vi har mottagit önskemål om att definiera vad en hamn är men det ingår inte i föreskriftsrätten att styra det. Vi skriver däremot ett avsnitt om detta i handboken, om hur kommunen kan tänka och gå tillväga. Se stödet i handboken om handlingsprogrammens bilaga om hamnar. I framtagandet har vi haft dialog med Kustbevakningen, SKR och Sjöfartsverket.

Kommunen får själv bestämma vem i kommunen som beslutar om handlingsprogrammen. Regeringens avsikt är att besluten ska tas där så är lämpligt enligt kommunallagen, dvs. följa ordinarie kommunal styrning. Det här är något kommunen med fördel kan förbereda redan nu. Utifrån de lagkrav om innehåll och den löpande information som MSB ger om pågående arbete kan kommunen komma igång med planering av arbetsprocess, tidplan och behov av samråd och beslut längs vägen. Det kan vara så att vissa delar i handlingsprogrammet lämpar sig för beslut i olika instanser, men det behöver beslutas i helhet också. Vi anser att då handlingsprogrammet enligt propositionen är tänkt att utgöra kommunens styrdokument för förebyggande och räddningstjänst enligt LSO och det är förtroendevalda som styr och ansvarar i kommunerna behöver styrdokumenten tas politiskt.

Vi menar att handlingsprogrammen skrivs på en så övergripande nivå att det inte borde innehålla hemlig information. Förmodligen finns snarare sådan information i de underliggande dokumenten. Men kommunen behöver som i andra fall hantera informationen i enlighet med Säkerhetsskyddslagen (2018:585). Det är Säkerhetspolisen som är ansvarig myndighet för detta och MSB:s föreskriftsrätt inkluderar inte detta. Vi kommer dock att kort nämna det i handboken, i ungefär samma ordalag som här. Se utkast på handbok.

MSB har fått föreskriftsrätt för struktur och innehåll i handlingsprogrammet, inte hur man genomföra sin analys av riskerna eller vilka dokument kommunen ska ha för det (förutom handlingsprogrammen). Av propositionen framgår dock att tanken är att MSB genom att styra vad som ska redovisas angående risker i handlingsprogrammet även indirekt styr hur riskanalysarbetet behöver göras. Så det finns en koppling men eftersom MSB har för avsikt att enbart styra vissa delar som ska beskrivas i handlingsprogrammet kommer det finnas en viss frihet för kommunen i genomförandet av riskanalysarbetet ändå. Däremot kommer det gå att i handboken läsa hur vi menar kommunerna kan genomföra det underliggande arbetet, men det är ju inte bindande då det är en handbok.

Det är inte något som kommer att regleras i föreskriften.

Se frågan om styrning av riskanalysarbete. Stöd kommer att finnas i handboken vi arbetar på, se utkast ovan.

Se svaret på föregående fråga – det är inte något som kommer att inkluderas i föreskrifterna. Däremot har vi för avsikt att stödja kommunerna med delar av detta i den planerade handboken.

MSB gör en fördjupning som heter ”Beskrivning av olyckor som kan leda till räddningsinsats”. Det ska vara ett nationellt underlag som stöd för kommunerna. Tanken är att kommunerna kan hämta nationell statistik, trender m.m. från det underlaget, och istället lägga kraften på att komplettera med sina lokala förhållanden. Utkast finns ovan.

Att beskriva förmåga till räddningsinsats handlar om att beskriva vad kommunen har för möjligheter att påverka utfallet av händelsen. ”Händelsen” är dels olyckstyperna, men också ”flera samtidiga händelser” och ”omfattande händelser” enligt paragrafen i LSO. Läs mer om hur vi menar förmåga kan beskrivas i föreskrifterna.
Ett underlag för att motivera hur utfallet påverkas är en redovisning av beredskap, resurser, kompetens, samverkansavtal osv. Men, en beskrivning av förmåga är mer än detta underlag – det krävs en analys med hjälp av olika, relevanta antaganden om framtiden. Vi kommer utveckla dessa beskrivningar och stöd för kommunernas beskrivning av förmåga i en fördjupning till handboken. Mycket av vårt arbete just nu kretsar kring att beskriva förmåga. Utkast på stöd finns på informationssidan - se handbok samt fördjupningen om förmåga.

Det är inte något som kommer att förtydligas genom föreskrifterna om handlingsprogrammens innehåll och struktur. Föreskriftsrätten inkluderar inte att föreskriva om tolkning av dessa begrepp. Däremot är vi väl medvetna om att dessa begrepp är övergripande formulerade, något som också regeringens proposition behandlar. Propositionen anger (på sidan 23) att de nationella målen inte är tillräckligt konkreta för att utgöra mätbara mål, vilket inte heller är syftet då de endast ska vara riktningsgivande på ett övergripande plan.

Propositionen tydliggör att de nationella målen är av övergripande karaktär och således inte ensamma kan utgöra grunden för effektiv statlig styrning. Därför ska kommunerna styra verksamheterna genom att utforma lokalt anpassade verksamhetsmål. De lokala målen ska vara nödvändiga för att mot bakgrund av den lokala riskbilden kunna nå de nationella målen.

Se frågan om tillfredsställande och likvärdigt. Vad som är acceptabelt eller inte kommer inte att ingå i föreskrifterna om handlingsprogrammens innehåll och struktur.

Här har vi inte styrt i detalj vad vi avser, men se avsnittet i föreskrifterna och handboken om detta. Vi har inte definierat det närmare. 

Det är kommunen som bör agera i första hand, men MSB har ett tillsynsansvar. Frågan är inte något vi kommer att reglera eller adressera i föreskrifterna om innehåll och struktur i handlingsprogram.

Det korta svaret är att förmågan ska beskrivas i handlingsprogrammet, som ska beslutas politiskt. Räddningschefen har enligt LSO ansvar för att verksamheten (räddningstjänsten) är ändamålsenligt ordnad och att insatser påbörjas inom godtagbar tid och genomförs på ett effektivt sätt. Kommunfullmäktige ska enligt Kommunallagen besluta om frågor som har principiell betydelse, t.ex. mål och riktlinjer för verksamheten (5 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). Det finns även en ansvarig politisk nämnd. Vi kommer kort att beröra dessa ansvar i handboken.

Som en del av sin förmåga till räddningsinsats bör kommunen beskriva den förmåga som är relevant i dessa sammanhang i sitt handlingsprogram. Alternativt kan dialog om detta mellan inblandade parter lösas på annat sätt.