Rättsfall om formella frågor och ärendehantering efter tillsyn LSO

Räddningstjänsten i Vaggeryd förelade Fortifikationsverket (ägare) att ordna brandgator på Skillingaryds skjutfält. Räddningstjänsten förelade även Försvarsmakten (nyttjanderättshavare) att placera ut släckutrustning samt ett system för branddetektering.

Inom skjutfältet finns byggnader, observationsplatser, skjutplatser, batteriplatser, skjutmål, målvärn, handgranatsbanor, sprängplatser och övningsplatser för anläggning av temporära broar. I skjutfältets norra del ligger målområdet där det finns stora mängder oexploderad ammunition.

Räddningstjänsten ser förekomsten av oexploderad ammunition som särskilt allvarlig. Den gör att skjutfältet inte kan jämföras med ett skogsområde i allmänhet. Dessutom avlyses skjutfältet i samband med övningsverksamhet vilket begränsar räddningstjänstens möjlighet att genomföra en räddningsinsats. Därför bedömer räddningstjänsten att hela skjutfältsområdet är att betrakta som en anläggning enligt LSO.

Beslut av Länsstyrelsen i Jönköpings län, 2021-11-17, dnr. 452-8801-2020

Både ägare och nyttjanderättshavare överklagade till länsstyrelsen som upphävde räddningstjänstens beslut. Länsstyrelsen konstaterade att skjutfältet är ett cirka 36 km² stort område som huvudsakligen består av skog, hed och mossmark samt att de förelagda åtgärderna i princip omfattar hela skjutfältet. Länsstyrelsen ansåg att det från ett brandskyddsperspektiv fanns behov av att klassificera skjutfältet som en anläggning men fann att detta med hänsyn till lagstiftning och praxis inte var möjligt.

Dom av Förvaltningsrätten i Jönköping, 2022-03-24, mål nr. 6261-21

Kommunen överklagade till förvaltningsrätten som instämde i länsstyrelsens bedömning och avslog överklagandet.

Kammarrätten i Jönköping, 2024-02-16, mål nr 1269-22

Kommunen överklagade till kammarrätten som bad Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att yttra sig. MSB ansåg det inte rimligt att betrakta stora öppna fält och skog som används som nedslagsplats för granater som en anläggning. Enligt myndigheten kan det däremot inom ett skjutfält finnas ett flertal anläggningar, exempelvis skjutbanor, men detta innebär inte att skjutfältet i dess helhet utgör en anläggning.

Även kammarrätten gjorde bedömningen att skjutfältet inte utgör en anläggning och avslog kommunens överklagande. 

Högsta Förvaltningsdomstolen, 2025-05-13, mål nr 1400-24

Den principiella frågan som gjorde att HFD valde att ge prövningstillstånd var om ett militärt skjutfält i sin helhet är en sådan anläggning som LSO avser.

Begreppet anläggning är inte definierat i LSO eller dess föregångare, men det har alltid använts tillsammans med begreppet byggnad (”byggnader eller andra anläggningar”). Det talar för att begreppet tar sikte på någon form av konstruktion eller liknande.  

I MSBFS 2021:8 finns föreskrifter och allmänna råd om hur kommunen ska planera och utföra sin tillsyn enligt LSO. I dessa föreskrivs i 2 § andra stycket att kommunen vid sin prioritering av tillsynen särskilt ska beakta om de som vistas i byggnaden eller anläggningen kan förväntas ha god lokalkännedom samt om de är inlåsta eller vistas där av plikt. Även dessa föreskrifter utgår från att en anläggning utgör någon form av konstruktion. 

Även LSO 2 kap. 4 § kan ge vägledning om begreppet. Där föreskrivs särskilda skyldigheter för den som äger eller utövar verksamhet vid anläggningar där verksamheten innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön. Förarbetena till nuvarande och äldre lagar ger exempel: fabriker eller dylikt där en hälso- och miljöfarlig vara tillverkas, bearbetas eller används, lageranläggningar och hamnar samt anläggningar för omhändertagande eller destruktion. Andra exempel är atomanläggningar, oljecisterner, dammanläggningar och gruvor (prop. 1973:185 s. 172 f. och 192 och prop. 2002/03:119 s. 54). Även allmänna flygplatser räknas hit. Enligt rättspraxis är ett distributionsnät för stadsgas en anläggning (HFD 2011 ref. 34). Högsta förvaltningsdomstolen noterar att skjutfält inte nämns bland de exempel på anläggningar som genom åren nämnts i förarbetena, trots att det på ett skjutfält måste anses bedrivas verksamhet som innebär fara för att en olycka kan orsaka allvarliga skador.

Sammanfattningsvis blir slutsatsen att med anläggning menas någon form av konstruktion eller liknande. Denna slutsats stöds också av begreppets allmänspråkliga betydelse; enligt Svensk ordbok utgiven av Svenska Akademien, är en anläggning en större industriell eller teknisk konstruktion med många ingående beståndsdelar. Där anges också att begreppet anläggning i en allmänspråklig betydelse även används för ett iordningställt markområde, eventuellt med byggnader och dylikt (jfr iordningställande och underhåll av skidspår, HFD 2012 ref. 70).

En följd av detta blir att ett obearbetat markområde inte utgör en anläggning enligt LSO. Skjutfältet i sin helhet utgör därför inte en anläggning enligt LSO. Det saknades därför laglig grund att utfärda föreläggandet och överklagandet avslås därför.

Högsta förvaltningsdomstolen var dock inte enig utan två av rättens fem ledamöter menade att de exempel på anläggningar som nämns i olika sammanhang är just exempel som inte ska tolkas som att de utesluter annat. Markområdet är tydligt definierat genom kartor och skyltning och det är tidvis förbjudet för allmänheten att vistas där. Dessutom ryms behovet ur ett brandskyddsperspektiv inom syftet med LSO. De menade därför att ärendet borde återförvisas till länsstyrelsen för att prövas i sak.

MSB:s kommentar

En oenig Högsta förvaltningsdomstol ansåg inte att ett 36 km² skogsområde som används som skjutfält kan anses var en anläggning och därmed vara föremål för tillsyn enligt LSO. Däremot kan LSO mycket väl vara tillämplig på enskilda delar av området, men det har inte prövats.

Det här ärendet rör inte tillsyn enligt LSO 2 kap. 2 §. Det handlar om farlig verksamhet enligt LSO 2 kap. 4 §. Att vi tar upp det här beror på att båda paragraferna endast gäller för byggnad eller andra anläggningar. Här konstaterar domstolen att ett stadsgasnät faktiskt är en anläggning enligt LSO 2 kap 4 §. Då talar mycket för att det skulle kunna vara det även enligt LSO 2 kap 2 §.

Målet behandlar den yttre delen av stadsgasnätet, utanför produktionsanläggningarna men inte den del som ligger hos abonnenterna. Denna del av nätet är till stora delar förlagt under allmänna gator, parker med mera.

Beslut av Länsstyrelsen i Stockholms län, 2007-05-30, Dnr. 452-07-49245

Länsstyrelsen beslutar att Stockholms stadsgasnät ska omfattas av skyldigheterna för farlig verksamhet enligt 2 kap. 4 § LSO. Detta beslut överklagas. Det rör sig alltså inte om ett föreläggande. Bolaget anser att en anläggning inte kan var föremål för både LBE och LSO samtidigt och att LBE borde var tillräcklig.

Länsstyrelsen bedömer att dokument och scenariobeskrivningar visar att verksamheten som drivs av bolaget har en sådan inneboende fara att den omfattas av 2 kap. 4 § LSO. Både länsstyrelsen och brandförsvaret tolkar att rörledningar kan klassas som farlig verksamhet även utanför produktionsanläggningarna. Det inträffar också ett stort antal läckage utomhus från gasnätet varje år.

Dom av Länsrätten i Stockholms län, 2008-12-16, Mål nr. 15841-07

Länsrätten bifaller bolagets överklagan och upphäver länsstyrelsens beslut.

Länsrätten anser att ett gasnät inte kan anses var en anläggning eftersom det inte nämns någonstans i lagtexten, förarbetena eller Räddningsverkets (nu MSB) allmänna råd. Men länsrätten vill fokusera på väsentligheter istället för att tolka ord.

Länsrätten konstaterar att en samtidig tillämpning av LSO och LBE inte är utesluten men att vid oförenliga resultat har LBE företräde. LBE är tillämplig på ett stadsgasnät. LBE och tillhörande förordning innehåller bestämmelser som har till syfte att hindra att brandfarliga eller explosiva varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor. Det finns däremot inga bestämmelser som direkt ålägger enskilda skyldighet att hålla och bekosta beredskap. Därför och då det krävs ett otvetydigt lagstöd för att ställa krav på enskilda finner länsrätten, i likhet med Räddningsverket, att stadsgasnätet inte är en sådan anläggning som avses i 2 kap. 4 § LSO.

Rätten är inte enig, två av tre nämndemän anser att riskerna faktiskt är så stora och incidenterna så många att verksamheten ska omfattas av 2 kap. 4 § LSO. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst, så länsrätten beslutar enligt det förslag som ordföranden stödjer: att bifalla bolagets överklagan.

Dom av Kammarrätten i Stockholm, 2009-09-23, Mål nr. 9797-08

Kammarrätten bifaller länsstyrelsens överklagande, upphäver länsrättens dom och fastställer länsstyrelsens beslut.

Kammarrätten finner att bolagets stadsgasnät i Stockholm är en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön. Kammarrätten anger att begreppet anläggning i normalt språkbruk anses innefatta ett stadsgasnät. Tydligt stöd i förarbetena för att ett stadsgasnät inte skulle omfattas av begreppet saknas dessutom. Enligt kammarrätten utgör varken stadsgasnätets art av rörledningssystem, dess geografiska utbredning eller något annat skäl att anse att det skulle falla utanför begreppet anläggning i 2 kap. 4 § LSO. Kammarrätten anger att den distribution av stadsgas som bedrivs i nätet objektivt sett får anses vara av en sådan natur att den innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön.

Högsta förvaltningsdomstolen (HFD), 2011-04-15, Mål nr. 6797-09

Högsta förvaltningsdomstolen gav prövningstillstånd men gjorde när fallet togs upp samma bedömning som kammarrätten och avslog bolagets överklagan.

MSB:s kommentar

Det är endast frågan om stadsgasnätet är en anläggning enligt 2 kap. 4 § LSO som prövats. Vilka åtgärder som är rimliga prövades inte.

LSO (2 kap 4 § men för övrigt även 2 kap 2 §) och LBE kan alltså tillämpas var för sig på samma objekt och lagarna kompletterar varandra. LBE innehåller till exempel inga krav på att hålla och bekosta beredskap vilket LSO gör. Då gäller det vid tillsyn att ställa krav med stöd i rätt lagstiftning.

Räddningstjänsten ställde, efter tillsyn, krav på installation av heltäckande automatisk vattensprinkler på två avdelningar för särskilt sårbara patienter vid ett sjukhus i Västerbotten. Regionen överklagade föreläggandet. Både länsstyrelse och förvaltningsrätt prövade frågan, gav räddningstjänsten rätt i sak och avslog överklagan.

Dom av Kammarrätten i Sundsvall, dom 2023-10-26 mål nr 3021-22

När ärendet överklagades vidare konstaterar kammarrätten att beslutet i föreläggandet inte har fattats av en behörig person och därför ska föreläggandet upphävas. Sakfrågan prövas därför inte. Kammarrätten ändrar förvaltningsrättens dom och undanröjer räddningstjänstens föreläggande.

Räddningstjänsten lyder under kommunens samhällsbyggnadsnämnd. I nämndens delegationsordning står att räddningschef och brandingenjör får besluta om föreläggande. I det aktuella målet har istället en brandinspektör som inte är brandingenjör varit beslutsfattare. Beslutet är dock godkänt elektroniskt och signerat av en brandingenjör. Kammarrätten konstaterar att brandinspektören inte varit behörig att fatta beslutet och bedömer att det korrekta hade varit att ange brandingenjören som beslutande handläggare. Det räcker inte att samråd skett med brandingenjör som var behörig att fatta beslutet.

MSB:s kommentar

Det kan tyckas som en petitess om vem som beslutat när båda har signerat dokumentet. Men här är formalia viktigt. Om en person utan giltig delegation fattar ett beslut kan det upphävas om det överklagas. Utan att ärendet prövas i sak.

I ett ärende avseende en samlingslokal i Bollnäs kommun, där förläggandet gällde en ny utrymningsväg och andra brandskyddsåtgärder, konstaterade Länsrätten i Gävleborgs län (dom 2004-09-10 mål nr 1540-03E) att tillsynsförrättaren inte var behörig att utföra tillsyn och att lämna förelägganden. Länsrätten undanröjde föreläggandet och länsstyrelsens beslut.

I ett ärende avseende en affärsfastighet i Nordanstigs kommun menade ägaren att brandsyneförrättaren saknade delegation att utfärda förelägganden och förbud. Föreläggandet innehöll bland annat krav på att en ny utrymningsväg skulle anordnas från butikslokalen. Kammarrätten i Sundsvall konstaterade i sin dom (1990-07-05 mål nr 1034-1989) att rätten att utfärda förelägganden inte varit delegerad vid den tidpunkt då de utfärdades och av det skälet undanröjdes föreläggandet.

Länsstyrelsen i Örebro län återförvisade (beslut 1990-02-15 dnr 6630-1821-89) ett föreläggande med motivering att inget samråd och yttrande hade kommit in från byggnadsnämnden före beslut. Föreläggandet avsåg uppförande av en ny utrymningsväg för vilket byggnadslov krävdes.

Vid ett föreläggande som berörde två kyrkor i en kommun konstaterade Länsrätten i Uppsala län (dom 2000-06-20 mål nr 2470-99) att något samråd inte skett med antikvariska myndigheter. Länsrätten undanröjde därför beslutet och återförvisade ärendet för ny handläggning.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län konstaterar i ett beslut (2009-05-25, dnr 452-122522) att föreläggandet riktats till fel ägare och återförvisar därför ärendet.

Kammarrätten i Sundsvall (dom 1994-04-07, mål nr 75631993) finner att ett föreläggande riktats mot den tidigare ägaren och inte mot nuvarande ägaren och överlämnar därför målet till räddningsnämnden för vidare handläggning.

Ett fall rör hur långt tillsynsmyndighetens utredningsskyldighet av avtal och ansvarsfördelning mellan nyttjanderättshavare och fastighetsägare sträcker sig vid val av part att rikta föreläggande mot. Fallet handlar om gruppbostäder som Vård- och omsorgsförvaltningen i Forshaga kommun hyr av Forshagabostäder AB. Tillsynsmyndigheten har ställt krav på åtgärder i förelägganden riktade mot fastighetsägaren eftersom kraven innebär ingrepp i fastigheten.

Fastighetsägaren överklagar föreläggandet och menar att kravet bör riktas mot nyttjanderättshavaren istället. Länsstyrelsen i Värmland anger (beslut 2012-1121, dnr). 452-6738--6740-12) att tillsynsmyndigheten enligt LSO får meddela föreläggande mot såväl ägare som nyttjanderättshavare, och att föreläggandena därför inte är uppenbart ogrundade. Dock framgår av hyresavtalet att hyresgästen på egen bekostnad ska svara för de åtgärder som tillsynsmyndigheten nu förelagt om. Föreskrivet brandskydd kan enligt Länsstyrelsens mening knappast bedömas som sådana oförutsedda kostnadsökningar som ägaren enligt hyresavtalet kan begära ersättning av nyttjanderättahavaren för. Länsstyrelsen finner därför att föreläggandena borde ha riktats mot nyttjanderättshavaren och upphäver därmed besluten.

Förvaltningsrätten i Karlstad (dom 2013-02-11, mål nr 5280-12) finner däremot att det inte framstår som rimligt att tillsynsmyndigheten i samband med utfärdande av föreläggande ska behöva tolka olika nyttjanderättsavtal för att avgöra mot vem ett föreläggande ska riktas. Även om nyttjanderättshavaren i detta fall skulle kunna ha en civilrättslig skyldighet enligt hyresavtalet att vidta och/eller bekosta åtgärder av aktuellt slag så råder det ingen tvekan om att ägaren till fastigheterna fortfarande har möjlighet att vidta åtgärderna. Det är också fråga om en tämligen stor åtgärd. Förvaltningsrätten finner därför att tillsynsmyndigheten i detta fall haft fog för beslutet att rikta föreläggandena mot fastighetsägaren.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län återförvisade (beslut 1995-12-13 dnr 727-79631995) ett föreläggande som avsåg ett möbelvaruhus. Räddningsverket och Länsstyrelsen i Gävleborgs län konstaterad vid ett besök på plats så allvarliga brister att det motiverade en återförvisning av ärendet till räddningsnämnden för ny handläggning. Det visade sig att en successiv utbyggnad skett under flera år utan att byggnadslov lämnats. Det fanns mycket stora brister i brandavskiljande vägg- och dörrpartier i lokalerna och utrymningsvägarna. Vidare var utrymningsmöjligheterna från vissa delar så bristfälliga och skulle även vara det om de åtgärder som lämnats i föreläggandet utförts.

Ett föreläggande avsåg förbättring av brandskyddet i ett entresolplan så att det skulle motstå brand i 30 minuter. Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterade att det saknades grund för att kräva att entresolplanet skulle hålla en viss brandteknisk klass. Kommunens räddningsnämnd överklagade länsstyrelsens beslut. Kammarrätten i Stockholm konstaterade i sin dom (1994-08-09 mål nr 3372-1993) att vad som ska anses vara skälig omfattning i bedömningen måste utgå från en genomförd analys i varje enskilt fall. Någon sådan analys hade inte utförts och kammarrätten avslog därför räddningsnämndens överklagande.